O debate sobre o acesso dos cidadãos aos cuidados de saúde deve assentar em factos. E há um documento incontornável para esse debate: o Estudo sobre as Unidades Locais de Saúde (ULS) – 2025, da Entidade Reguladora da Saúde (ERS). Trata-se de uma análise ao funcionamento das 39 ULS de Portugal continental, na sequência da reconfiguração organizacional introduzida pelo Decreto-Lei n.º 102/2023, de 7 de novembro.
Importa, desde logo, recordar o que foi prometido. O diploma que generalizou o modelo apontou objetivos muito claros: garantir a prestação integrada de Cuidados de Saúde Primários e Hospitalares, reforçar a resposta de proximidade dos Cuidados de Saúde Primários, simplificar processos, aumentar a autonomia gestionária e maximizar o acesso e a eficiência do Serviço Nacional de Saúde (SNS). A própria ERS, neste estudo, recorda que o modelo visa aproximar os cuidados das populações, reforçar a coordenação entre níveis assistenciais e promover percursos mais integrados. É por isso que a avaliação tem de perguntar se esta integração de cuidados se traduziu, ou não, em melhor resposta para os utentes.
A leitura do estudo mostra que essa promessa está longe de ter sido cumprida de forma convincente. Persistem assimetrias territoriais profundas. A ERS identifica forte heterogeneidade entre ULS, quer em dimensão, quer em recursos, quer em configuração territorial. Em várias unidades do interior, níveis elevados de necessidades coexistem com rácios de profissionais de saúde inferiores à média nacional. Nos cuidados hospitalares, o retrato é especialmente exigente: apenas cerca de 3% da população residente vive em concelhos com nível elevado de acesso potencial, enquanto em várias ULS periféricas mais de 40% da população reside em concelhos com baixo acesso. Em algumas, como Nordeste, Algarve, Tâmega e Sousa, Médio Ave e Guarda, os valores são particularmente expressivos. A reorganização do SNS, por si só, não corrigiu a desigualdade de base: a do território em que cada cidadão vive.
Também no plano do acesso em tempo clinicamente adequado não há margem para triunfalismo. O estudo da ERS regista incumprimentos relevantes dos Tempos Máximos de Resposta Garantidos (TMRG) em cirurgias programadas e primeiras consultas hospitalares, com várias ULS a apresentarem níveis superiores a 30% nas cirurgias e acima de 60% nas primeiras consultas. Mais ainda: quando a ERS compara as reclamações analisadas com constrangimentos no cumprimento dos TMRG antes e depois da integração no modelo ULS, o rácio agrava-se nos cuidados hospitalares para a primeira consulta, de 8,36% para 13,90%, e também sobe nos meios complementares de diagnóstico e terapêutica, de 2,77% para 3,02%, embora desça nos Cuidados de Saúde Primários. A conclusão séria não é a de um fracasso absoluto, mas está longe de um sucesso consolidado. É a de um sistema onde a integração administrativa não garantiu, por si só, resposta uniforme e atempada.
Há, porém, um dado ainda mais incómodo para quem quis apresentar esta reforma como transformadora. Do ponto de vista dos utentes, os temas mais referidos nas reclamações mantiveram-se essencialmente os mesmos. Nos Cuidados de Saúde Primários, o “acesso a cuidados de saúde” continuou a ser o tema mais mencionado nas reclamações apreciadas pela ERS, e o estudo conclui que os maiores constrangimentos reportados pelos utentes se mantiveram, nomeadamente ao nível do acesso. Em termos políticos, isto significa que a mudança de estrutura não produziu uma melhoria claramente visível na experiência concreta de quem espera por consulta, cirurgia ou resposta em tempo útil. Mudaram-se as entidades; os problemas sentidos pelos portugueses mantiveram-se largamente reconhecíveis.
Mas há um ponto do estudo que merece especial destaque, porque expõe uma fragilidade estrutural do modelo: os sistemas de informação. Entre os constrangimentos apontados pelas próprias ULS na articulação entre hospitais e unidades de Cuidados de Saúde Primários, as dificuldades de interoperabilidade foram referidas por 75% das oito ULS mais antigas e por 80,6% das 31 ULS criadas em 2024. Os prestadores sublinham a necessidade de uma solução comum entre Cuidados de Saúde Primários e Hospitalares, com referência expressa à integração entre SONHO e SClínico, e o relatório nota que persistem sistemas não integrados, dificuldades de acesso a dados e limitações técnicas que atrasam o processo. Este é um problema central. É difícil falar de verdadeira unidade local quando o percurso clínico do utente continua fragmentado por plataformas que não comunicam entre si em tempo útil. Sem integração da informação clínica, a integração corre o risco de ficar confinada ao plano burocrático.
A crítica à governação também pode e deve ser mais densa. O estudo mostra que a falta de autonomia continua a ser um travão importante. Nas 31 ULS de nova geração, várias unidades referiram contratualização tardia, reduzida margem de intervenção local e impacto da não aprovação do Plano de Desempenho Operacional (PDO) 2025, com redução da autonomia para investimento e contratação. Foram igualmente identificadas dificuldades associadas à articulação de regimes legais distintos, resultantes da integração de entidades provenientes do Setor Público Administrativo (SPA) e do Setor Público Empresarial (SPE). Em termos políticos, isto revela um modelo ainda demasiado dependente de decisões centrais para poder ser verdadeiramente responsabilizado pelos resultados locais. As ULS recebem uma responsabilidade integrada sobre a população, mas nem sempre dispõem da autonomia e dos instrumentos necessários para responder com a rapidez e coerência que o modelo prometia.
A mesma prudência deve existir quando se olha para indicadores de eficiência. O estudo identifica níveis relativamente elevados de eficiência técnica em grande parte das ULS, mas esse dado não pode ser lido isoladamente. O mesmo relatório aponta prazos médios de pagamento a fornecedores acima do referencial legal de 60 dias, com média continental de 96 dias, e identifica 15 ULS com dimensão operacional não ótima, umas por subdimensionamento, outras por sobredimensionamento. Ou seja, eficiência produtiva não significa automaticamente bom acesso, estabilidade de gestão ou melhor resposta ao utente. Uma unidade pode parecer eficiente num indicador agregado e continuar a falhar no essencial: cumprir tempos, assegurar proximidade e responder com qualidade.
Tudo isto ajuda a recentrar o debate onde ele deve estar. A questão não é saber se a integração de cuidados é útil. Pode. A questão é saber se a integração, tal como foi concretizada, resolveu o que mais importava resolver. E o estudo da ERS mostra que não. Persistem desigualdades territoriais, incumprimentos no acesso, constrangimentos tecnológicos, bloqueios na contratualização, dependência excessiva de decisões centrais e dificuldades de articulação clínica efetiva. É por isso que a promessa inicial de proximidade e integração não pode ser confundida com um resultado já alcançado. Entre a ambição do modelo e a realidade do terreno continua a existir uma distância demasiado grande.
Para o CHEGA, uma reforma do SNS não pode ser avaliada pelas intenções. Tem de ser julgada pelos resultados. Enquanto subsistirem desigualdades territoriais, falhas no acesso, sistemas de informação fragmentados, fragilidades de governação e insuficiente responsabilização, a reforma do SNS prometida com as ULS ficará aquém. Posto isto, ao Governo exige-se menos autopromoção e mais capacidade de corrigir assimetrias, cumprir os TMRG, reforçar os recursos humanos, garantir interoperabilidade concreta, contratualizar com critério e responsabilizar a gestão onde persistem falhas. Porque, no SNS, as reformas não se podem medir pelo que se decreta no papel. Medem-se pelas respostas que dão, ou não dão, aos portugueses.
